La Corporación Cívica de Caldas (CCC) revisó los manuales de contratación de las principales entidades descentralizadas de Manizales y Caldas que cuentan con un régimen especial de contratación, es decir, aquellas que tienen la facultad de establecer sus propias reglas y procedimientos para contratar. El objetivo fue identificar qué tan abiertos son estos procesos, en qué casos se realizan convocatorias públicas y cuándo las entidades pueden contratar directamente o mediante invitaciones restringidas.
La revisión comprendió a Assbasalud E.S.E., Hospital San Isidro E.S.E., Empocaldas S.A. E.S.P., Emsa – Lotería de Manizales, Telecafé, Promueve Más S.A.S. e Industria Licorera de Caldas (ILC). No fue posible incluir a Aguas de Manizales S.A. E.S.P., debido a que su manual de contratación no se encuentra publicado en el sitio web institucional, lo que impidió verificar las reglas bajo las cuales adelanta sus procesos de contratación.
El estudio se limita a las entidades sometidas a régimen especial de contratación y no incluye aquellas que aplican directamente el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007), cuyos procedimientos se encuentran regulados expresamente por la ley.
Los principales hallazgos encontrados son:
- Los manuales de contratación presentan diferencias importantes en su nivel de apertura, especialmente en las reglas que determinan cuándo las entidades deben acudir a procesos abiertos y cuándo pueden contratar mediante mecanismos directos o de invitación restringida.
- EMSA y Telecafé cuentan, en términos generales, con los esquemas más abiertos, al privilegiar la competencia y las convocatorias públicas en una mayor proporción de sus procesos, aunque Telecafé mantiene varias excepciones para la contratación directa.
- La Industria Licorera de Caldas y ASSBASALUD se ubican en un nivel intermedio, al combinar mecanismos abiertos con modalidades especiales acordes con la naturaleza de sus actividades.
- Hospital San Isidro, PROMUEVE MÁS y EMPOCALDAS otorgan un mayor margen para acudir a mecanismos cerrados o de contratación directa, siendo los dos primeros casos especialmente representativos por el amplio espacio que sus manuales conceden a este tipo de procedimientos antes de exigir convocatorias públicas.
- La ausencia del manual de contratación de Aguas de Manizales en su página web limita el ejercicio del control ciudadano, al impedir conocer las reglas que orientan sus procesos de contratación.
La CCC invita a las entidades con régimen especial de contratación para que la autonomía que les reconoce la ley se traduzca en procedimientos cada vez más abiertos, transparentes y competitivos, privilegiando las convocatorias públicas y la pluralidad de oferentes siempre que la naturaleza del contrato lo permita. Fortalecer la publicidad, la selección objetiva y el acceso a la información contribuye a reducir los espacios de discrecionalidad, fortalecer la confianza ciudadana y garantizar una mejor protección de los recursos públicos.
Así mismo, la CCC hace un llamado a Aguas de Manizales para que publique de manera visible su manual de contratación en su sitio web, con el fin de que la ciudadanía pueda conocer las reglas y procedimientos mediante los cuales la entidad contrata y administra los recursos públicos.
¿Qué es el régimen especial de contratación?
En Colombia, algunas entidades estatales, por disposición legal, no aplican integralmente el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública (Leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007). En su lugar, cuentan con un régimen especial de contratación que les permite definir gran parte de sus procedimientos mediante un manual de contratación, de acuerdo con la naturaleza de las actividades que desarrollan. Este es el caso, entre otras, de las Empresas Sociales del Estado, las empresas de servicios públicos y las entidades que compiten en el mercado con el sector privado.
Sin embargo, contar con un régimen especial no significa que estas entidades puedan contratar sin reglas. El artículo 13 de la Ley 1150 de 2007 establece que, aun cuando adopten procedimientos propios, deben aplicar los principios de la función administrativa y de la gestión fiscal previstos en los artículos 209 y 267 de la Constitución Política. Asimismo, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han reiterado que su actividad contractual debe garantizar principios como la transparencia, la publicidad, la selección objetiva, la igualdad, la economía y la responsabilidad.
En este contexto, el manual de contratación se convierte en el documento más importante para entender cómo contrata cada entidad. Allí se definen las modalidades de selección, los procedimientos, las cuantías y las reglas para contratar. Por ello, revisar estos manuales permite establecer qué tan abiertos son los procesos de contratación, cuál es el margen de discrecionalidad que conserva cada entidad y si las reglas adoptadas garantizan una adecuada protección de los recursos públicos.
Diferencias importantes entre entidades
La revisión realizada por la Corporación Cívica de Caldas (CCC) evidencia que los manuales de contratación de las entidades analizadas establecen distintos niveles de apertura a la competencia. Mientras algunas entidades realizan convocatorias públicas desde cuantías relativamente bajas, otras permiten acudir a la contratación directa o a mecanismos de invitación cerrada hasta valores altos, lo que implica diferentes márgenes de discrecionalidad para seleccionar contratistas.
Estas diferencias responden, en parte, a la naturaleza de las actividades que desarrolla cada entidad. Assbasalud y el Hospital San Isidro cuentan con un régimen especial por ser Empresas Sociales del Estado; Empocaldas y Aguas de Manizales, por prestar servicios públicos domiciliarios; y la Industria Licorera de Caldas (ILC), Telecafé, Emsa y Promueve Más, por desarrollar actividades comerciales en competencia con el sector privado. No obstante, esa autonomía debe ejercerse garantizando los principios de transparencia, publicidad, selección objetiva, igualdad y eficiencia en el uso de los recursos públicos.
El comparativo resumido de los mecanismos de contratación usados por las entidades es el siguiente:
| Entidad | Contratación directa | Mecanismos intermedios | Convocatoria abierta |
| EMSA | Contratación directa inferior a 10 SMLMV y causales especiales (convenios, distribuidores de lotería, servicios profesionales, etc). | Desde cuantías iguales o superiores a 10 SMLMV mediante invitación abierta. | |
| Telecafé | Órdenes de servicio hasta 30 SMLMV (si no supera dicho valor no es necesario publicar en SECOP) con un clausulado simplificado. | Invitación privada cuando supera los 30 SMLMV y encaja con alguna de las 23 excepciones previstas (servicios profesionales, pauta, software, etc). Se requiere mínimo una cotización. Se publica en SECOP y debe firmarse contrato formal. | Invitación pública para la mayoría de procesos cuando superan los 30 SMLMV si no se encuentra en alguna de las 23 excepciones previstas.
Licitación pública regido por el Estatuto de la Contratación Estatal en casos específicos como: adjudicación de programas, contratos de producción, coproducción y cesión de derechos de emisión. |
| Industria Licorera de Caldas (ILC) | Solicitud única de oferta hasta 100 SMLMV o que correspondan a una de las 34 causales especiales sin límite de cuantía. | Solicitud de oferta dirigida a varios proveedores. Aplica por decisión discrecional cuando a pesar de aplicar la solicitud única de oferta se considere conveniente convocar más oferentes. | Solicitud pública de ofertas para procesos superiores a 100 SMLMV que no se encuentren en causales especiales. |
| ASSBASALUD | Contratación directa por causales especiales. | Solicitud de mínimo dos ofertas hasta 150 SMLMV. | Invitación pública para procesos superiores a 150 SMLMV. |
| Hospital San Isidro | Contratación directa hasta 600 SMLMV y por causales especiales. | Contratación por Solicitud Privada de Ofertas a tres oferentes. Aplica cuando a pesar de superar los 600 SMLMV el hospital decide hacer una competencia más cerrada que una convocatoria pública. | Convocatoria pública cuando supere los 600 SMLMV. |
| PROMUEVE MÁS | Contratación directa hasta 150 SMLMV y por causales especiales. | Invitación privada entre 150 y 570 SMLMV, con selección de oferentes inscritos mediante sorteo. | Invitación pública para procesos superiores a 570 SMLMV. |
| EMPOCALDAS | Solicitud única de oferta cuando el valor esté dentro de los rangos de menor cuantía definidos por la Ley 80 según el presupuesto de la entidad (remisión de la Res. CRA 151 de 2001). También aplica para compras de hasta 50 SMLMV sin revisión del Comité de Compras. | Solicitud privada de ofertas con pluralidad de oferentes (mínimo dos ofertas) para contratos de hasta 2.500 SMLMV. En este rango no hay obligación de realizar publicación previa de la invitación. | Solicitud pública de ofertas obligatoria únicamente para procesos que sean superiores a 2.500 SMLMV. Requiere publicación en la página web y en el SECOP. |
Los casos más representativos se encuentran en los extremos. EMSA es la entidad que exige procesos de selección abiertos desde la menor cuantía (superior a 10 SMLMV), lo que favorece una mayor participación de oferentes. En contraste, el Hospital San Isidro y Empocaldas otorgan los mayores márgenes para contratar sin acudir a convocatorias públicas. El primero permite la contratación directa hasta 600 SMLMV y, a partir de ese valor, puede recurrir a invitaciones privadas dirigidas a tres oferentes; por su parte, Empocaldas solo exige la realización de una convocatoria pública en procesos superiores a 2.500 SMLMV.
Si bien la normativa reconoce autonomía a las entidades con régimen especial, esta debe ejercerse garantizando que los procedimientos incorporen mecanismos suficientes de publicidad, transparencia, pluralidad de oferentes y selección objetiva, de manera que la discrecionalidad no comprometa la protección de los recursos públicos ni la igualdad de oportunidades para participar en la contratación estatal.
A continuación, se presenta el análisis comparativo por tipo de entidad, agrupando organizaciones que desarrollan actividades similares: Empresas Sociales del Estado, empresas prestadoras de servicios públicos y entidades que compiten en mercados comerciales:
Empresas sociales del Estado
ASSBASALUD exige invitación pública para contratos superiores a 150 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV), por lo que una parte importante de su contratación debe abrirse a la competencia. En contraste, el Hospital San Isidro permite contratación directa por cuantía hasta 600 SMLMV, cuadruplicando el umbral de ASSBASALUD. Esto le otorga un margen considerablemente mayor para seleccionar contratistas sin acudir a procesos abiertos.
Empresas de servicios públicos
EMPOCALDAS únicamente exige convocatoria pública cuando los contratos superan los 2.500 SMLMV, siendo el umbral más alto encontrado en los manuales analizados. Aunque previamente puede realizar invitaciones privadas con pluralidad de oferentes, el amplio rango permitido antes de llegar a una convocatoria abierta incrementa el nivel de discrecionalidad.
Por su parte, Aguas de Manizales no pudo ser evaluada, debido a que su manual de contratación no se encuentra publicado en su página web institucional. Para la CCC esta situación limita el ejercicio del control ciudadano y dificulta conocer las reglas mediante las cuales administra recursos públicos, aspecto que resulta contrario a los principios de publicidad y transparencia que orientan la contratación estatal.
Empresas industriales y comerciales y sociedades de economía mixta
EMSA presenta el esquema más abierto de todos los manuales revisados, pues exige invitación abierta desde los 10 SMLMV, reduciendo considerablemente la contratación discrecional por cuantía.
Telecafé también mantiene un umbral relativamente bajo para la contratación directa (30 SMLMV); sin embargo, su manual contempla múltiples excepciones que permiten acudir a este mecanismo incluso cuando los contratos superan dicha cuantía.
La Industria Licorera de Caldas fija el umbral general de apertura en 100 SMLMV; sin embargo, conserva múltiples causales que permiten acudir a solicitud única de oferta sin límite de cuantía para determinadas materias primas, exclusividades, servicios especializados y otros objetos asociados a su actividad industrial y comercial.
PROMUEVE MÁS reserva la convocatoria pública para contratos superiores a 570 SMLMV. Para las cuantías inferiores prevé una modalidad de invitación privada a un número limitado de oferentes; sin embargo, incorpora una salvaguarda poco frecuente al establecer que los invitados sean seleccionados mediante sorteo entre los proveedores previamente inscritos, disminuyendo así el margen de discrecionalidad en su escogencia.
Manuales de contratación analizados en el informe:
| Entidad | Tipo de Acto | Nombre del Manual | Fecha de Expedición |
| ASSBASALUD ESE | Resolución 0148 | Manual de Contratación de ASSBASALUD ESE | 15 de agosto de 2014 |
| Hospital General San Isidro ESE | Acta de Junta Directiva | Manual de Contratación E.S.E Hospital General San Isidro | 30 de diciembre de 2021 |
| Empocaldas S.A. ESP | Acuerdo Nro. 016 | Manual de Contratación de EMPOCALDAS S.A. E.S.P. (Versión 12) | 1 de septiembre de 2025 |
| EMSA (Lotería de Manizales) | Acuerdo Nro. 008 | Manual de Contratación Interno de la Empresa Municipal para la Salud – EMSA | 19 de noviembre de 2024 |
| Telecafé Ltda. | Versión 04 (Código AAJ-PRO-01) | Manual Interno de Contratación Telecafé Ltda | 30 de junio de 2023 |
| PROMUEVE MÁS S.A.S. | Acuerdo de Junta Directiva No. 001 | Manual de Contratación de la Empresa de Economía Mixta PROMUEVE MÁS S.A.S. | 30 de septiembre de 2020 |
| Industria Licorera de Caldas (ILC) | Acuerdo 066 / Resolución 0554 | Políticas de Contratación / Reglamentación de las Políticas de Contratación | 29 de oct. 2021 / 4 de nov. 2021 (Con actualizaciones hasta 2026) |
Consulte los manuales aquí.