Los contratos por prestación de servicios son la regla y no la excepción en las descentralizadas de Caldas

La Corporación Cívica de Caldas (CCC) le puso la lupa a la contratación para prestación de servicios profesionales realizada por 8 entidades descentralizadas de Caldas entre el 1 de enero de 2020 y el 31 de agosto de 2025. El propósito fue identificar las dinámicas de este tipo de contratación, considerando las alertas que genera por sus riesgos asociados: uso con fines clientelistas, vulneración de derechos laborales, aprovechamiento con fines electorales y otras prácticas que van en contra de los principios del servicio público.

Al igual que en las descentralizadas de Manizales, durante las elecciones presidenciales de 2022, se presentó un incremento en la suscripción de contratos de prestación de servicios en el mes previo a la entrada en vigor de la Ley de Garantías, norma que restringe la contratación directa en época electoral, incluida esta modalidad contractual. 

Finalmente, la CCC encontró una regularidad en la vinculación de contratistas (contratistas vinculados año a año), que en algunos casos se asemeja más a una permanencia laboral que a un apoyo excepcional, como lo establece la ley.

La CCC insta a las entidades descentralizadas de Caldas a que la contratación por prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión se realice en cumplimiento de los principios de la contratación pública y dentro de los límites definidos por la normatividad civil y laboral. Al mismo tiempo, la CCC invita a evitar que esta modalidad se utilice con fines electorales y se tenga en cuenta las lecciones aprendidas en las elecciones nacionales de 2022 de cara a las de 2026.

Los invitamos a conocer nuestro informe sobre la contratación por prestación de servicios profesionales en Manizales en el siguiente enlace:

Los contratos por prestación de servicios son la regla y no la excepción en las descentralizadas de Manizales – Corporación Cívica de Caldas

De acuerdo con la Ley 80 de 1993 y normas complementarias, las entidades públicas pueden acudir a la contratación directa para celebrar contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, cuando se requieran conocimientos especializados o labores que no puedan atenderse con el personal de planta. Sin embargo, la legislación laboral establece que estos contratos no generan relación laboral ni algunas prestaciones sociales, pues su naturaleza es temporal y excepcional. 

La naturaleza jurídica del contrato de prestación de servicios es civil o comercial, con elementos distintivos como la autonomía e independencia del contratista, la ausencia de subordinación y dependencia, y el pago de honorarios en lugar de salario. Es un acuerdo voluntario para una labor específica, sin los derechos laborales ni las obligaciones de un contrato de trabajo tradicional.

En la práctica, cuando el contratista cumple funciones permanentes, subordinadas y propias de la entidad, el vínculo deja de ser un contrato de prestación de servicios y pasa a configurarse una relación laboral, con las obligaciones y derechos que esto implica, figura que procesalmente se ha denominado “contrato realidad”, la cual ha sido declarada en múltiples acciones judiciales en las que el estado ha resultado condenado al pago de todas las prestaciones sociales a las que tenía derecho el empleado a la luz de una vinculación laboral.

La CCC revisó la contratación directa a la luz del estatuto general de contratación pública (o mediante régimen especial, en los casos que aplica) utilizada para vincular personal mediante contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Este tipo de contratación no genera una relación laboral, sino que compromete al contratista a cumplir funciones específicas. 

* El análisis incluyó únicamente contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión suscritos con personas naturales, excluyendo actividades como mantenimiento, mano de obra con suministro, capacitación, aseo, cafetería o vigilancia, para centrarse en personal de apoyo directo a las funciones de las entidades. La información se obtuvo del cruce de bases de datos de SECOP I y II disponibles en el portal de Datos Abiertos, aplicando filtros y una depuración manual. No obstante, los resultados son aproximados debido al alto volumen de registros y a reportes incompletos o mal categorizados por parte de algunas entidades, lo que pudo generar errores no detectados en el proceso de depuración.

El análisis se realizó sobre la contratación de 8 entidades descentralizadas de Caldas, que se presentan a continuación:

• Licorera de Caldas
• Dirección Territorial de Salud de Caldas
• Telecafé
• Empocaldas
• InfiCaldas
• Promueve Más
• Aerocafé
• EDSA

¿Cómo fue la contratación en las descentralizadas de Caldas?:

Entre 2020 y el 31 de agosto de 2025, según información encontrada en SECOP I y II, firmaron 8.079 contratos con 1.538 contratistas (sin incluir aquellos casos en los que no fue posible identificar al contratista, que corresponde a 504 contratos), por un valor de $ 163.699.038.791. 

La entidad descentralizada que más contrató por prestación de servicios profesionales fue la Dirección Territorial de Salud de Caldas, con 5.798 contratos, lo que representa el 72% del total. En segundo lugar, se encuentra Empocaldas, con 623 contratos (8% del total),

Esta alta dependencia de los contratos por prestación de servicios en entidades de salud como la Dirección Territorial de Salud puede explicarse en parte por la necesidad de contar con profesionales que atienden en diferentes centros y espacios. Sin embargo, en muchos casos en el sector salud se evidencian condiciones propias de una relación laboral: horarios fijos de atención, lugar de trabajo definido y subordinación. Esto implica un riesgo de desnaturalización del contrato de prestación de servicios, lo que afecta los derechos de los trabajadores y expone a la entidad a posibles demandas.

Además, esta modalidad genera inestabilidad para los contratistas, quienes dependen de la renovación periódica de sus contratos, situación que puede abrir la puerta a usos políticos de la contratación.

Al revisar la evolución anual, 2023 fue el año con más contratos de prestación de servicios: 1.562 en total, de los cuales 1.070 correspondieron a la Dirección Territorial de Salud. Por otro lado, 7 de 8 entidades tuvieron su pico de contratos durante el periodo de gobierno anterior (2020-2023) y solo Promueve Más durante el actual (2024-2027).

Al comparar el primer año del actual gobierno (2024) con el último del anterior (2023), se observa que la contratación por prestación de servicios profesionales disminuyó en 4 entidades, aumentó en 3 y se mantuvo cero en el caso de Telecafé. 

Por otro lado, al comparar el primer año del actual gobierno (2024) con el último del anterior (2023), se observa que el valor contratado para prestación de servicios profesionales aumentó en 3, disminuyó 4 y se mantuvo en cero en una entidad.

El mayor incremento se registró en Promueve Más, que pasó de aproximadamente $313 millones en 2023 a $847 millones en 2024, lo que representa un aumento del 170%. En contraste, la mayor disminución se observó en InfiCaldas, cuyos montos contratados cayeron de $4.200 millones a $496 millones, es decir, una reducción del 88%. 

Durante 2023, las entidades redujeron los recursos destinados a este tipo de contratación: el monto pasó de $32.976 millones a $28.317 millones, lo que representa una caída del 14%. Sin embargo, el impacto real es aún mayor si se considera la inflación del 9,3% al cierre de 2023, que disminuye el poder adquisitivo de esos recursos en 2024.

¿Qué pasó con la contratación para prestación de servicios profesionales con la Ley de Garantías en las elecciones a congreso y presidencia de 2022?

Uno de los principales riesgos de la contratación directa, incluidos los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, es su posible uso con fines proselitistas (favorecimiento de campañas políticas con recursos públicos). Por esta razón, la CCC analizó el comportamiento de la contratación en los días previos a la entrada en vigencia de la Ley de Garantías, que impone restricciones para evitar estos riesgos.

La Ley de Garantías Electorales establece restricciones a la contratación estatal en periodos previos a elecciones. Para elecciones presidenciales, la limitación aplica a toda modalidad de contratación directa, incluyendo la suscripción de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. En el caso de elecciones al Congreso y territoriales (alcaldía, gobernación, concejo, asamblea, entre otros), la restricción principal recae sobre la celebración de convenios interadministrativos. De esta manera, la ley busca evitar que en época electoral se utilicen los recursos públicos con fines proselitistas o clientelistas.

Entre noviembre de 2021 y enero de 2022, periodo previo al inicio de la Ley de Garantías para el Congreso, las entidades continuaron celebrando contratos de prestación de servicios profesionales con normalidad.
No obstante, a partir del 29 de enero de 2022, cuando entró en vigor la restricción presidencial, la mayoría suspendieron la firma de este tipo de contratos.

Las únicas excepciones fueron la Dirección Territorial de Salud de Caldas, que por tratarse de una entidad del sector salud cuenta con excepción legal al ser un servicio esencial, e InfiCaldas, que pese a no pertenecer al sector salud, suscribió contratos vinculados con servicios médicos y de enfermería para la atención en el Aeropuerto La Nubia. 

También se identificaron contratos que en la plataforma SECOP aparecen registrados después del inicio de la Ley de Garantías, pero cuya documentación demuestra que fueron firmados antes de esa fecha, lo que podría indicar que se subieron con posterioridad al sistema.

Adicionalmente, se identificó un incremento significativo en la contratación durante enero de 2022, justo el mes previo a la entrada en vigor de la restricción presidencial. En ese periodo, todas las entidades a excepción de Telecafé registraron su pico de contratación. Esta concentración de contratos en un solo mes representa un posible intento de evadir las restricciones de la Ley de Garantías, siendo un gasto elevado en corto tiempo y un riesgo de uso proselitista de los recursos públicos.

Lo ocurrido durante las elecciones al Congreso y la Presidencia en 2021 y 2022 debe servir como alerta y prevención de riesgos para el proceso electoral que se avecina en 2026 y para la actual época preelectoral que vive el país desde 2025.

¿Qué está pasando con la contratación para prestación de servicios profesionales con la Ley de Garantías para elecciones a congreso y presidencia de 2026?

En 2025 pleno año preelectoral en Colombia, con corte al 31 de agosto, enero fue el mes con mayor número de contratos celebrados en las entidades descentralizadas de Caldas. A la fecha, no se evidencia un alto incremento en este tipo de contratos en los últimos meses.

La CCC continuará haciendo seguimiento a la contratación, en especial a la contratación directa, que incluye los contratos de prestación de servicios profesionales, con el fin de vigilar su comportamiento de cara al proceso electoral.

Los eternos contratistas:

Otro riesgo de la contratación de personas naturales para prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión es su uso como personal permanente. La ley permite este tipo de contratación de manera excepcional, cuando la entidad no cuenta con personal suficiente o disponible para realizar ciertas tareas. Sin embargo, en la práctica se observa que muchos contratistas son vinculados casi de forma continua, asumiendo funciones propias de planta y no de apoyo, lo que iría en contra de la norma.

En el caso de las entidades descentralizadas de Caldas, se identificaron 395 contratistas que han sido vinculados por tres o más años, en la mayoría de los casos de forma consecutiva (años consecutivos). La entidad con mayor número de contratistas recurrentes es la Dirección Territorial de Salud de Caldas con 292 contratistas, seguida de Empocaldas, con 43.

La permanencia prolongada, sumada a condiciones como horarios fijos, lugar de trabajo asignado y subordinación, expone a las entidades a posibles demandas laborales. Además, cuando la necesidad del servicio es permanente, la entidad debería buscar soluciones que garanticen selección de personal con criterios de idoneidad y transparencia, lo cual no ocurre con la contratación directa, caracterizada por su discrecionalidad.

Los principales contratistas:

Los 3 contratistas con mayor valor contratado para prestación de servicios profesionales en todas las entidades descentralizadas corresponden a la Dirección Territorial de Salud de Caldas:

El objeto de los contratos del señor Isaías Marín López, han sido principalmente como auditor médico. 

El señor Juan David Martínez ha sido contratado principalmente para el apoyo a la Subdirección de Prestación de Servicios y Aseguramiento, en la vigilancia a los prestadores de servicios de salud.

Finalmente, la señora Celmira Gaitán López fue contratada principalmente para apoyar en la gestión contable.

*No se incluyen los 504 contratos que, según las bases de datos disponibles en SECOP, aparecen con el contratista registrado como “No Definido”, lo que impide identificar al contratista.

* El análisis incluyó únicamente contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión suscritos con personas naturales, excluyendo actividades como mantenimiento, mano de obra con suministro, capacitación, aseo, cafetería o vigilancia, para centrarse en personal de apoyo directo a las funciones de las entidades. La información se obtuvo del cruce de bases de datos de SECOP I y II disponibles en el portal de Datos Abiertos, aplicando filtros y una depuración manual. No obstante, los resultados son aproximados debido al alto volumen de registros y a reportes incompletos o mal categorizados por parte de algunas entidades, lo que pudo generar errores no detectados en el proceso de depuración.