Los contratos por prestación de servicios son la regla y no la excepción en las descentralizadas de Manizales

La Corporación Cívica de Caldas (CCC) le puso la lupa a la contratación para prestación de servicios profesionales realizada por 11 entidades descentralizadas de Manizales entre el 1 de enero de 2020 y el 31 de agosto de 2025. El propósito fue identificar las dinámicas de este tipo de contratación, considerando las alertas que genera por sus riesgos asociados: uso con fines clientelistas, vulneración de derechos laborales, aprovechamiento con fines electorales y otras prácticas que van en contra de los principios del servicio público.

Durante las elecciones presidenciales de 2022, se presentó un incremento en la suscripción de contratos de prestación de servicios en el mes previo a la entrada en vigor de la Ley de Garantías, norma que restringe la contratación directa en época electoral, incluida esta modalidad contractual.

Finalmente, la CCC encontró una regularidad en la vinculación de contratistas (contratistas vinculados año a año), que en algunos casos se asemeja más a una permanencia laboral que a un apoyo excepcional, como lo establece la ley.

La CCC insta a las entidades descentralizadas de Manizales a que la contratación por prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión se realice en cumplimiento de los principios de la contratación pública y dentro de los límites definidos por la normatividad civil y laboral. Al mismo tiempo, la CCC invita a evitar que esta modalidad se utilice con fines electorales y se tenga en cuenta las lecciones aprendidas en las elecciones nacionales de 2022 de cara a las de 2026.

De acuerdo con la Ley 80 de 1993 y normas complementarias, las entidades públicas pueden acudir a la contratación directa para celebrar contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, cuando se requieran conocimientos especializados o labores que no puedan atenderse con el personal de planta. Sin embargo, la legislación laboral establece que estos contratos no generan relación laboral ni algunas prestaciones sociales, pues su naturaleza es temporal y excepcional.

La naturaleza jurídica del contrato de prestación de servicios es civil o comercial, con elementos distintivos como la autonomía e independencia del contratista, la ausencia de subordinación y dependencia, y el pago de honorarios en lugar de salario. Es un acuerdo voluntario para una labor específica, sin los derechos laborales ni las obligaciones de un contrato de trabajo tradicional.

En la práctica, cuando el contratista cumple funciones permanentes, subordinadas y propias de la entidad, el vínculo deja de ser un contrato de prestación de servicios y pasa a configurarse una relación laboral, con las obligaciones y derechos que esto implica, figura que procesalmente se ha denominado “contrato realidad”, la cual ha sido declarada en múltiples acciones judiciales en las que el estado ha resultado condenado al pago de todas las prestaciones sociales a las que tenía derecho el empleado a la luz de una vinculación laboral.

La CCC revisó la contratación directa a la luz del estatuto general de contratación pública (o mediante régimen especial, en los casos que aplica) utilizada para vincular personal mediante contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. Este tipo de contratación no genera una relación laboral, sino que compromete al contratista a cumplir funciones específicas.

* El análisis incluyó únicamente contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión suscritos con personas naturales, excluyendo actividades como mantenimiento, mano de obra con suministro, capacitación, aseo, cafetería o vigilancia, para centrarse en personal de apoyo directo a las funciones de las entidades. La información se obtuvo del cruce de bases de datos de SECOP I y II disponibles en el portal de Datos Abiertos, aplicando filtros y una depuración manual. No obstante, los resultados son aproximados debido al alto volumen de registros y a reportes incompletos o mal categorizados por parte de algunas entidades, lo que pudo generar errores no detectados en el proceso de depuración.

El análisis se realizó sobre la contratación de 11 entidades descentralizadas de Manizales, que se presentan a continuación:

• S.E. Assbasalud
• S.E Hospital De Caldas
• S.E. Hospital General San Isidro
• Aguas De Manizales S.A. E.S.P.
• Empresa Municipal Para La Salud – EMSA
• Terminal De Transportes De Manizales S.A
• Asociación Cable Aéreo
• Instituto de Atención a la Familia
• Promotora de Eventos y Turismo SAS (antiguo Instituto de Cultura y Turismo de Manziales – ICTM)
• Instituto De Financiamiento Promoción Y Desarrollo De Manizales – Infi-Manizales
• Instituto De Valorización De Manizales Invama
• People Contact S.A.S.

¿Cómo fue la contratación en las descentralizadas de Manizales?:

Entre 2020 y el 31 de agosto de 2025, según información encontrada en SECOP I y II, firmaron 15.389 contratos con 2.257 contratistas (sin incluir aquellos casos en los que no fue posible identificar al contratista, que corresponde a 5.528 contratos), por un valor de $125.055.486.327.

La entidad descentralizada que más contrató por prestación de servicios profesionales fue Assbasalud, con 7.083 contratos, lo que representa el 46% del total. En segundo lugar, se encuentra el Hospital General San Isidro, con 2.643 contratos (17% del total),

Esta alta dependencia de los contratos por prestación de servicios en ambas entidades de salud puede explicarse en parte por la necesidad de contar con profesionales que atienden en diferentes centros y espacios. Sin embargo, en muchos casos se evidencian condiciones propias de una relación laboral: horarios fijos de atención, lugar de trabajo definido y subordinación. Esto implica un riesgo de desnaturalización del contrato de prestación de servicios, lo que afecta los derechos de los trabajadores y expone a la entidad a posibles demandas.

Además, esta modalidad genera inestabilidad para los contratistas, quienes dependen de la renovación periódica de sus contratos. Esta situación puede abrir la puerta a usos políticos de la contratación, condicionando la permanencia a ciertas acciones o comportamientos esperados.

Al revisar la evolución anual, 2024 fue el año con más contratos de prestación de servicios: 3.486 en total, de los cuales 1.744 correspondieron a Assbasalud. No obstante, en general no se observa un patrón uniforme en todas las descentralizadas: algunas registraron sus picos de contratación en el periodo de gobierno anterior (2020-2023) y otras en el actual (2024-2027), sin que exista una tendencia consolidada.

Al comparar el primer año del actual gobierno (2024) con el último del anterior (2023), se observa que la contratación por prestación de servicios profesionales aumentó en 6 entidades y disminuyó en 5. Esto refleja variaciones según cada entidad, pero no una tendencia general en el conjunto de las descentralizadas.

Por entidad, el mayor incremento porcentual lo registró Assbasalud, que pasó de 1.137 contratos en 2023 a 1.744 en 2024, un aumento del 53%. En contraste, la mayor reducción se presentó en InfiManizales, al pasar de 110 contratos en 2023 a 57 en 2024, lo que representa una disminución del 48%.

En cuanto a los recursos destinados a la contratación por prestación de servicios profesionales, sí se identifica una tendencia. El año 2023, último del gobierno anterior, fue el periodo en el que más entidades alcanzaron su pico de gasto: 5 descentralizadas concentraron ese año sus mayores gastos, con un valor total aproximado de $25.826 millones.

Por su parte, 2024, primer año del actual gobierno, fue el periodo con el mayor monto total contratado entre todas las descentralizadas, con una suma cercana a $26.611 millones.

Por otro lado, al comparar el primer año del actual gobierno (2024) con el último del anterior (2023), se observa que el valor contratado para prestación de servicios profesionales disminuyó en 7 de las 11 entidades y aumentó en 4.

El mayor incremento se registró en Assbasalud, que pasó de aproximadamente $6.048 millones en 2023 a $11.291 millones en 2024, lo que representa un aumento del 87%. En contraste, la mayor disminución se observó en InfiManizales, cuyos montos contratados cayeron de $2.741 millones a $1.134 millones, es decir, una reducción del 59%. En ambos casos, estas entidades coinciden como las que tuvieron el mayor crecimiento y la mayor reducción, respectivamente, tanto en número de contratos como en valor contratado.

Aunque la mayoría de las entidades redujo sus montos, el total general mostró un aumento del 3%, al pasar de $25.826 millones en 2023 a $26.611 millones en 2024, impulsado principalmente por el fuerte incremento de Assbasalud.

¿Qué pasó con la contratación para prestación de servicios profesionales con la Ley de Garantías en las elecciones a congreso y presidencia de 2022?

Uno de los principales riesgos de la contratación directa, incluidos los contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión, es su posible uso con fines proselitistas (favorecimiento de campañas políticas con recursos públicos). Por esta razón, la CCC analizó el comportamiento de la contratación en los días previos a la entrada en vigencia de la Ley de Garantías, que impone restricciones para evitar estos riesgos.

La Ley de Garantías Electorales establece restricciones a la contratación estatal en periodos previos a elecciones. Para elecciones presidenciales, la limitación aplica a toda modalidad de contratación directa, incluyendo la suscripción de contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión. En el caso de elecciones al Congreso y territoriales (alcaldía, gobernación, concejo, asamblea, entre otros), la restricción principal recae sobre la celebración de convenios interadministrativos. De esta manera, la ley busca evitar que en época electoral se utilicen los recursos públicos con fines proselitistas o clientelistas.

Para las elecciones de 2022, entre noviembre (2021) y enero (2022), inicio de vigencia de ley de garantías al congreso, se mantuvo la contratación para prestación de servicios profesionales. Sin embargo, desde el 29 de enero de 2022, cuando inició la restricción presidencial, la mayoría de las entidades dejaron de firmar este tipo de contratos, salvo entidades como Assbasalud y el Hospital General San Isidro, que por ser entidades de salud cuentan con excepción legal al tratarse de un servicio esencial.

También se identificaron contratos que en la plataforma SECOP aparecen registrados después del inicio de la Ley de Garantías, pero cuya documentación demuestra que fueron firmados antes de esa fecha, lo que podría indicar que se subieron con posterioridad al sistema.

Adicionalmente, se identificó un incremento significativo en la contratación durante enero de 2022, justo el mes previo a la entrada en vigor de la restricción presidencial. En ese periodo, 8 de las 11 entidades registraron su pico de contratación. Esta concentración de contratos en un solo mes representa un riesgo de uso proselitista de los recursos públicos, un gasto elevado en corto tiempo y un posible intento de evadir las restricciones de la Ley de Garantías.

Lo ocurrido durante las elecciones al Congreso y la Presidencia en 2021 y 2022 debe servir como alerta y prevención de riesgos para el proceso electoral que se avecina en 2026 y para la actual época preelectoral que vive el país desde 2025.

¿Qué está pasando con la contratación para prestación de servicios profesionales con la Ley de Garantías para elecciones a congreso y presidencia de 2026?

En 2025, con corte al 31 de agosto y en pleno año preelectoral en Colombia, enero fue el mes con mayor número de contratos celebrados en las entidades descentralizadas de Manizales. A la fecha, no se evidencia un incremento en este tipo de contratos en los últimos meses.

La CCC continuará haciendo seguimiento a la contratación, en especial a la contratación directa, que incluye los contratos de prestación de servicios profesionales, con el fin de vigilar su comportamiento de cara al proceso electoral.

Los eternos contratistas:

Otro riesgo de la contratación de personas naturales para prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión es su uso como personal permanente. La ley permite este tipo de contratación de manera excepcional, cuando la entidad no cuenta con personal suficiente o disponible para realizar ciertas tareas. Sin embargo, en la práctica se observa que muchos contratistas son vinculados casi de forma continua, asumiendo funciones propias de planta y no de apoyo, lo que iría en contra de la norma.

En el caso de las entidades descentralizadas de Manizales, se identificaron 411 contratistas que han sido vinculados por tres o más años, en la mayoría de los casos de forma consecutiva (años consecutivos). La entidad con mayor número de contratistas recurrentes es la Promotora de Eventos y Turismo S.A.S. (antiguo ICTM), con 123 contratistas, seguida de Assbasalud, con 101.

La permanencia prolongada, sumada a condiciones como horarios fijos, lugar de trabajo asignado y subordinación, expone a las entidades a posibles demandas laborales. Además, cuando la necesidad del servicio es permanente, la entidad debería buscar soluciones que garanticen selección de personal con criterios de idoneidad y transparencia, lo cual no ocurre con la contratación directa, caracterizada por su discrecionalidad.

Los principales contratistas:

Los 3 contratistas con mayor número de contratos de prestación de servicios en todas las entidades descentralizadas corresponden a la Promotora de Eventos y Turismo S.A.S. (antes ICTM).

El objeto de los contratos de la señora Johanna Arbeláez con el ICTM y ahora con la actual Promotora de Eventos y Turismo SAS, han sido principalmente para la implementación de sistema de calidad, planeación estratégica y el acompañamiento en la implementación del Modelo Integrado de Planeación y Gestión (MIPG)

El señor Juan David Martínez ha sido contratado principalmente para el apoyo en la dirección técnica y gestión administrativa del teatro Fundadores.

Finalmente el señor Sebastián Flórez fue contratado principalmente para el acompañamiento a las actividades del Teatro Fundadores.

A continuación, se presentan los 2 contratistas con más contratos de prestación de servicios profesionales (personas naturales) por cada una de las descentralizadas.

*No se incluyen los 5.528 contratos que, según las bases de datos disponibles en SECOP, aparecen con el contratista registrado como “No Definido”, lo que impide identificar al contratista.

Descentralizadas:

EMSA:

LUIS ALFONSO GOMEZ TRUJILLO (2020 A 2022) CON 4 CONTRATOS POR $ 19.494.601. Solo hay un contratista con más de 1 contrato.

* El análisis incluyó únicamente contratos de prestación de servicios profesionales y de apoyo a la gestión suscritos con personas naturales, excluyendo actividades como mantenimiento, mano de obra con suministro, capacitación, aseo, cafetería o vigilancia, para centrarse en personal de apoyo directo a las funciones de las entidades. La información se obtuvo del cruce de bases de datos de SECOP I y II disponibles en el portal de Datos Abiertos, aplicando filtros y una depuración manual. No obstante, los resultados son aproximados debido al alto volumen de registros y a reportes incompletos o mal categorizados por parte de algunas entidades, lo que pudo generar errores no detectados en el proceso de depuración.

*Lo invitamos a corporarse y hacer causa común en defensa del interés colectivo. Escríbanos a [email protected]  y [email protected]